智庫建議
五年規劃是中國之治的突出優勢
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習近平總書記指出：“科學制定和接續實施五年規劃，是我們黨治國理政一條重要經驗，也是中國特色社會主義一個重要政治優勢。”五年規劃是中國之治的突出優勢。通過編制實施五年規劃，我們黨能夠更好地把握歷史主動，以持之以恒的戰略定力、總攬全局的戰略視野、務期必成的戰略魄力，持續推動中國式現代化向縱深發展。 一、創造中國發展奇跡的重要方式 回望新中國經濟發展歷程，我們黨帶領人民艱苦奮斗，創造了人類歷史上規模最大、速度最快與持續時間最長的發展奇跡。1952—2024年間，我國國內生產總值（GDP）年均增長率達到了7.9%，并實現了經濟、政治、文化、社會、生態的全方位進步。短短幾十年時間，中國從一個極度貧窮落后的國家，一躍成為人均收入超過1.3萬美元、制造業增加值占全球比重近30%、綜合國力居世界前列的國家，這是人類歷史上絕無僅有的發展奇跡。 中國能夠創造這樣的發展奇跡，一個很重要的原因就在于在黨的集中統一領導下，我國形成了五年規劃的顯著制度優勢。從1953年開始至今，我國已經連續編制實施了14個五年規劃（計劃），2026年將開始實施“十五五”規劃。五年規劃雖然并非中國首創，但是能夠長期堅持下來并取得重大成就，則是舉世罕見的。在二戰后的“計劃化浪潮”中，發展中國家普遍將五年計劃作為推進工業化的手段，最多時有近1/3國家實行五年計劃，但這些國家大多又由于種種原因放棄了五年計劃。與此不同，我國依靠黨的堅強領導一以貫之地創新和發展五年規劃，并有效推動從計劃經濟向社會主義市場經濟的歷史性轉變，使五年規劃成為中國特色社會主義制度優勢的重要組成要素。中國特色社會主義進入新時代，五年規劃作為擘畫國家未來五年發展的宏偉藍圖，接續推進中國式現代化的戰略性、階段性部署，在引領我國經濟社會發展中發揮著越來越重要的功能。在全球范圍內，中國五年規劃是被實踐證明了的成功發展規劃，成為世界各國借鑒中國經驗的重要方面，贏得了廣泛的國際贊譽。 中國共產黨團結帶領中國人民所進行的一切奮斗，就是為了把我國建設成為現代化強國、實現中華民族偉大復興。中國式現代化是在黨的堅強領導下，能夠把握歷史主動，有目標、有規劃、有部署的自覺的現代化。中國式現代化的百年大戰略，是通過一個接著一個五年規劃，分步驟實施，接續奮斗實現的。從“一五”到“五五”，我國建成了獨立的比較完整的工業體系與國民經濟體系。從“六五”到“十三五”，我國全面建成了小康社會，順利實現了第一個百年奮斗目標。按照黨的十九大報告提出分兩步走實現第二個百年奮斗目標的部署，第一步用3個五年規劃，到2035年基本實現社會主義現代化；在此基礎上，第二步再用3個五年規劃，到本世紀中葉，把我國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國。“十四五”時期我國經濟社會發展取得新的重大成就，朝著第二個百年奮斗目標邁出了堅實的一步。
“十四五”時期，我國綜合立體交通網主骨架“6軸7廊8通道”加速完善，基礎設施網絡更加系統完備。2025年9月28日，貴州花江峽谷大橋建成通車。大橋全長2890米，主跨徑1420米，是目前世界山區峽谷第一大跨度鋼桁梁懸索橋；其橋面距水面垂直高度625米，是新的世界第一高橋。圖為9月26日拍攝的貴州花江峽谷大橋。 新華社記者 歐東衢/攝 黨的十八大以來，我國譜寫了以五年規劃引領經濟社會發展的新篇章，五年規劃已然成為我國引領發展方向、推動發展實踐、調控發展模式的戰略性手段。理論指引規劃，規劃引導實踐，五年規劃是對未來五年發展進行頂層設計和科學實踐的超大系統社會工程。通過編制和實施五年規劃，能夠有效引導發展實踐，優化發展環境，消除發展瓶頸，推動發展動力轉換，促進發展方式轉型和發展質量提升，動員全社會力量共同實現發展目標，持續推動中國式現代化建設不斷深入。 二、實現國家目標的治理機制 中國擁有強大的國家治理能力，能夠選擇正確發展方向，持續制定合理發展目標，能夠高效動員全社會資源確保目標完成，這是中國之治的突出優勢。五年規劃的一個突出特點是長遠布局、漸進調適、持續推進，現代化是一以貫之的主題，同時在具體目標上與時俱進，不斷進行適應性調整。每個五年規劃都有延續指標、調整指標與新增指標，有的規劃調整幅度比較大，大多數規劃都是小幅調整。這種兼具延續性與調適性的長期主義優勢是西方國家難以比擬的。2003年諾貝爾經濟學獎獲得者羅伯特·恩格爾對此評價說，“當中國為下一代制定五年規劃之時，美國只能規劃下一次選舉”。 五年規劃編制將頂層設計和問計于民統一起來，將決策的科學性和民主性統一起來，是全過程人民民主的生動體現。五年規劃編制過程中，“先民主、后集中，再民主、再集中”，不但政府各個部門、各個層級共同參與，通過政治引導、規劃銜接等機制，引導地方、部門與中央規劃對標對表，研究機構、專家也廣泛參與研究和論證，同時以多種形式聽取社會各界和人民群眾的意見建議。從“十四五”開始，我國首次在五年規劃《建議》編制階段，通過網絡公開征求意見。“十五五”又將此項工作提前了近3個月，以便能夠更廣泛、更充分聽取人民群眾意見，已累計收到網民建言超過311.3萬條。五年規劃開門問策、集思廣益，通過一輪又一輪的征求意見，找到最大公約數，凝聚最大政策共識，集中體現全體人民的共同發展愿景。 以“十四五”規劃為例，我國專門建立健全規劃實施機制，形成了包括分解、評估、考核與監督等環節的一整套目標責任制來落實規劃。規劃通過之后會出臺規劃實施分工方案，明確任務分工；在規劃實施不同階段，會對規劃實施情況進行動態監測、中期評估和總結評估；同時將約束性指標納入各地區各部門經濟社會發展綜合評價和績效考核，對重大工程項目建立臺賬、倒排工期；監察機關、審計機關對規劃實施情況開展監督。我國還形成了支撐規劃實施的資源、制度和機制的有效保障機制。“項目跟著規劃走，資金、要素跟著項目走”，人財物等資源向規劃確定的重點項目和工程集中配置。綜合運用經濟激勵、法律規范、宣傳動員，引導經營主體的行為，強化要素支撐和政策協同，保障規劃目標實現。 言必信，行必果。在五年規劃的強力推動下，我國實現了一個又一個發展目標。例如，“十四五”規劃雖然受到世紀疫情、國際環境不確定性等影響，但仍然高質量完成規劃目標和任務，指標進展總體符合預期，其中8項指標進展超過預期，17個方面重大戰略任務、102項重大工程、5000多個具體項目全面落地。同時我國認真履行“雙碳”國際承諾，“十四五”前4年單位GDP能耗累計下降11.6%，相當于減少11億噸二氧化碳排放量。這是中國國家治理能力的集中體現。對比西方選舉政治，政黨提出的各種目標往往只是政治動員口號，事后評估發現大多是為吸引選票作出的空頭承諾，并不是真正要實現的發展目標。 三、優化資源配置的有形之手 實踐證明，中長期發展規劃既能充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，又能更好發揮政府作用。五年規劃與市場機制一樣，既是信息運用機制，也是資源配置手段。社會主義市場經濟條件下的五年規劃是市場友好型規劃，規劃性質是宏觀性戰略性指導性，而不是微觀性實物性指令性，是彌補市場失靈，而不是替代市場。新時代以來，我國推進高水平社會主義市場經濟建設，充分發揮規劃提升政府效能、彌補市場失靈的功能，形成了市場無形之手與規劃有形之手相互補充的組合優勢，這也是社會主義制度優勢的重要體現。五年規劃主要定位是闡明國家戰略意圖，明確政府工作重點，引導規范經營主體行為。相對于市場作用而言，五年規劃主要發揮著三個方面功能：一是公共資源配置的約束功能，五年規劃明確了公共產品提供類型、數量與優先次序，優化了公共資源配置方式；二是社會資源配置的引導功能，引導社會資源按照規劃預期的方向配置，形成戰略合力；三是穩定社會預期的信號功能，為企業等各類市場主體謀劃發展提供明確的政策信號和穩定的政策環境。
“十四五”期間，我國航天事業實現歷史性、高質量、跨越式發展，航天強國建設邁出堅實步伐。圖為2025年10月11日10時20分，我國太原衛星發射中心在山東海陽附近海域使用引力一號遙二運載火箭，將搭載的吉林一號寬幅02B07星、數天宇星01—02試驗星順利送入預定軌道，飛行試驗任務獲得圓滿成功。 新華社發 郭金祺/攝 我國能夠兼顧短期和長期，將市場的短期理性與規劃的長期理性有機結合。規劃體制使得中國能夠站得高看得遠，謀劃長遠，布局未來。“家有千件事，先從緊處來”。新中國成立初期，我國百業待興，經過“一五”到“五五”5個五年計劃，建立起了獨立完整的工業體系，為后來的工業發展奠定了堅實基礎。我們制定“十四五”、“十五五”規劃，同樣是“遠處著眼，近處著手”，在規劃未來五年發展的同時，瞄準2035年遠景目標，前瞻性部署一批戰略性產業、基礎性工程。 我國能夠兼顧微觀和宏觀，將市場微觀理性和規劃宏觀理性有機結合。市場機制能夠運用分散信息，通過分散決策來實現微觀理性，而規劃機制能夠運用整體信息，通過整體籌劃來實現宏觀理性。一個國家的產業發展不但需要企業自身競爭力，而且需要通過規劃引導構建良好的產業發展生態。新時代以來，中國在光伏發電、無人機、5G、新能源汽車等產業上后來居上，除了充分發揮市場機制作用和企業家創新精神，鼓勵不同路線、不同企業之間的自由競爭之外，同樣重要的是國家規劃對于產業政策的系統設計，對于基礎設施的前瞻布局，以及對于產業發展方向的長遠謀劃。 我國不但能夠通過市場機制實現微觀均衡，而且能夠通過規劃體制引導宏觀均衡。我國運用規劃調控來促進總供給與總需求均衡，拉動經濟增長，避免了經濟的周期性危機。比如，“十三五”以來，我國通過推進供給側結構性改革，將擴大內需作為戰略基點，提升了有效供給，擴大了有效需求，推動實現總量均衡。近年來有效需求不足矛盾進一步凸顯，“十四五”規劃針對這一突出矛盾，鮮明提出“堅持擴大內需這個戰略基點”。我國的基礎設施、產業、生態等大范圍空間布局，也并不是市場機制能夠自發達到均衡的，需要五年規劃的有效引導。比如，我國營運里程接近5萬公里的“八縱八橫”高速鐵路網，總里程超過19萬公里的高速公路網，輸電通道總里程突破5萬公里的特高壓電網，正是通過五年規劃前瞻布局、科學規劃、有序實施的結果。 四、健全宏觀經濟治理的戰略導向 習近平總書記強調，加快建立制度健全、科學規范、運行有效的規劃體制，構建發展規劃與財政、金融等政策協調機制，更好發揮國家發展規劃的戰略導向作用。科學的宏觀調控、有效的政府治理是健全宏觀經濟治理體系的內在要求，五年規劃在其中發揮著重要作用。充分發揮五年規劃的戰略導向功能，有利于健全宏觀經濟治理體系，提高宏觀經濟治理效能。 黨的二十屆三中全會《決定》明確提出：“完善國家戰略規劃體系和政策統籌協調機制。”五年規劃系統設計公共政策，集成任務舉措，對接項目布局，對于一攬子政策進行通盤部署，避免了政策碎片化和相互沖突。我國已經形成了以五年規劃為統領，以空間規劃為基礎，以專項規劃、區域規劃為支撐，由國家級、省級、市縣級規劃共同組成的三級四類的國家規劃體系。加強五年規劃戰略導向功能，能夠引導各級各類規劃各司其職、貫通銜接。高效能宏觀經濟治理需要財政、貨幣、產業、土地等宏觀政策共同作用、相互配合，加強五年規劃的戰略導向，優化規劃與宏觀調控聯動，能夠增強宏觀政策取向一致性，放大疊加效應，避免不同宏觀政策之間的“合成謬誤”。 加強五年規劃的戰略導向能夠熨平宏觀經濟波動，增強宏觀經濟治理穩定性。我國形成了“長規劃、短安排”機制，引導資源跨周期配置，加強逆周期調節，能夠增強經濟增長動能，穩定社會預期，減少宏觀經濟波動。五年規劃的政策和項目儲備，能夠為宏觀調控提供“彈藥”，根據宏觀經濟形勢的變化相機抉擇宏觀調控的力度和節奏。例如，針對2024年二、三季度我國經濟面臨的較大下行壓力，黨中央果斷決策，及時推出一攬子增量政策，有力抑制了外部沖擊，實現了5%的增長，增量政策和存量政策有機銜接，相當部分措施已經在“十四五”規劃中提出，只不過是借機加快推進節奏。過去10年，全球經濟增長非常不穩定，一些國家經濟增長大起大落，而中國是世界上經濟增長最穩健的大國之一。 按照五年規劃繪就的藍圖推動發展實踐，我國的宏觀經濟治理具有很強的延續性，能夠做到一屆政府接著一屆政府干、“一張藍圖繪到底”，保持了宏觀經濟政策的延續性。五年規劃為宏觀經濟調控提供了一個中長期錨點，年度計劃和五年規劃有機銜接，宏觀調控能夠做到長短結合。反觀一些西方國家，換一屆政府就“翻一回燒餅”，不是接著干而是對著干，宏觀政策左右搖擺，缺乏基本政策延續性。 總之，五年規劃是中國之治的重要體現和突出優勢，將五年規劃的制度優勢轉化為國家治理效能，為我國國家治理體系和治理能力現代化提供了有力支撐。從全球范圍看，中國已經創造了社會主義和市場經濟有機結合的新型發展規劃，有力推動了國家發展，有效提升了國家治理效能。我國五年規劃的成功實踐為世界各國構建更好的經濟社會治理體制提供了中國方案、貢獻了中國智慧。 來源：《求是》2025/20 作者：鄢一龍 清華大學公共管理學院教授 | |||||
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