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新形勢下我國高質量推動產業轉移

和優化生產力布局的幾點思考

車璐

產業轉移關系著我國重大生產力布局和產業鏈、供應鏈安全穩定。當前，我國制造業面臨發達國家尋求產業鏈“去中國化”和發展中國家產業發展體系逐步完善的“雙向擠壓”。高質量推動產業轉移，更有針對性地引導生產要素合理流動和優化配置，對優化我國生產力空間布局、促進區域協調發展具有重要意義，也是保持我國產業鏈供應鏈安全穩定、建設現代化產業體系和構建新發展格局的迫切需要。

一、我國區域間產業轉移呈現的新趨勢

我國經濟發展的空間不均衡引發了國內不同區域間的產業轉移，這種區際產業轉移既是區域間要素稟賦動態變化的體現，也是促進欠發達地區發展的重要路徑。近年來，國內產業轉移層級穩步提升，從勞動密集型產業的單向轉移，逐漸呈現出綜合轉移、雙向轉移等新趨勢。

（一）中西部地區承接傳統產業轉移和產業升級并行

我國產業轉移的結構不斷升級，中西部地區除主要承接東部地區調整優化的勞動密集型產業外，還積極利用產業基礎和資源稟賦優勢，加大電子信息等資本密集型和技術密集型產業承接力度，整體呈現出產業轉移與產業升級并行趨勢。近年來，戰略性新興產業也開始向中西部核心城市集聚，如合肥芯片產業、武漢光纖通信產業、西安半導體產業、重慶新能源汽車產業等。2010-2022年，我國東部地區手機、微型計算機、集成電路等主要工業產品產量占全國比重分別下降40、63和15個百分點；而中部地區三種產品占比分別上升23、21和3個百分點，西部地區三種產品占比分別上升18、42和12個百分點。

數據來源：根據《中國統計年鑒》《中國工業統計年鑒》相關數據整理計算。

圖1 2010-2022年我國分區域電子信息類主要產品產量占比

（二）資源環境要素成為東部地區產業轉移重要考量

隨著城市化的不斷推進和經濟的快速發展，東部地區能源、土地、環境等要素供給日趨緊張，碳排放的限制也會加快部分高耗能產業向原材料豐富、新能源富集的中西部地區疏散轉移。近年來，全國電解鋁“北鋁南移、東鋁西移”，云南依托可再生能源資源優勢主動承接電解鋁產能轉移，全省電解鋁產能接近全國的五分之一。全國實施“東數西算”工程，8個國家算力樞紐節點西部地區占據5個，10個國家數據中心集群西部地區占據7個。此外，玻璃、塑料及化工產品產業，受東部地區環境容量和環境監管限制而向中西部地區轉移。2010-2022年，東部地區平板玻璃、初級形態的塑料、化學農藥原藥、乙烯、純堿、燒堿等主要工業產品產量占全國比重分別下降14、14、2、7、11和5個百分點，而西部地區占比分別上升5、13、4、0.2、3和7個百分點。

數據來源：根據《中國統計年鑒》《中國工業統計年鑒》相關數據整理計算。

圖2 2010-2022年我國分區域原材料類主要產品產量占比

（三）東中西及東北地區產業雙向轉移和區域間合作

隨著我國基礎設施建設大發展，中西部交通運輸條件與東部的差距在不斷縮小，特別是互聯網、移動通信等新型基礎設施的發展，使得企業可以在不同地區通過遠程辦公、在線會議等進行業務協作和管理，“遠程研發+異地中試+異地生產+異地操作”等模式應運而生。以汽車產業為例，國內知名車企相繼進入中西部，在重慶、成都、武漢、長沙、鄭州等地建成了相當規模的整車和零部件生產基地，但其研發中心依然設置在東部沿海發達地區。同時，中西部和東北地區也可以通過在東部地區設立研發基地，快速獲取發達地區人才、區位、資金優勢。此外，東北和西部地區部分傳統優勢產業出現向東部地區轉出的現象。2010-2022年，東北地區金屬切削機床、汽車和發電機組等主要工業產品產量占全國比重分別下降14、3和6個百分點，西部地區大中型拖拉機占比下降13個百分點；而同期東部地區金屬切削機床、大中型拖拉機、汽車和發電機組等主要工業產品產量占比分別上升13、11、3和5個百分點。

數據來源：根據《中國統計年鑒》《中國工業統計年鑒》相關數據整理計算。

圖3 2010-2022年我國分區域裝備制造類主要產品產量占比

二、我國區域間產業轉移面臨的新挑戰

盡管我國不斷推進產業有序轉移、優化生產力空間布局、推動區域協調發展，但在國內生產要素成本上升和產業轉型升級需求的推動下，疊加全球經濟、地緣政治等外部因素，我國區域間產業轉移正面臨諸多挑戰。

（一）全球產業鏈供應鏈重構加速我國制造業外遷

隨著國際政治經濟秩序深刻調整，各國圍繞產業鏈供應鏈全球化與區域化、多元化與本土化、脫鉤與反脫鉤等展開激烈博弈，全球產業轉移的步伐加速。近年來，美國與其盟友加速推進“友岸外包”策略，將東盟、東亞和南亞國家打造成其產業鏈供應鏈轉移的重點區域。同時，隨著勞動力、資源和環境成本的增加，我國東部地區制造業的傳統優勢受到挑戰，勞動密集型產業加速向南亞、東南亞轉移，部分產業形成上下游企業“抱團出走”的鏈條式外遷模式，對我國產業鏈供應鏈的安全穩定帶來風險。2019-2023年，外商對華投資占全球比重下降最快的行業中，電子元件下降75.72%、半導體下降93.44%、汽車設備制造下降74.78%；同期，我國對外投資占全球比重增長最快的行業中，汽車設備制造增長近3倍、化學品和礦產品增長2.4倍、電子元件增長1.2倍。

（二）東部地區受經濟形勢影響產業轉出速度趨緩

隨著國內各區域要素成本及政策優惠逐漸拉平，我國大規模產業轉移的動力減弱，東部向中西部和東北地區的產業轉移趨緩，區域內欠發達地區承接產業轉移也分流了部分區域間產業轉移。如京津冀地區的北京，自2014年以來有序疏解非首都功能，更多選擇就近配套，產業近距離轉移趨勢明顯。江蘇省大力推動產業從蘇南向蘇北轉移，在省域范圍內形成了“蘇南騰籠、蘇北引鳳”的產業梯度轉移現象。廣東省著力實施“一核一帶一區”區域發展戰略，推動產業省內優化布局。此外，受當前宏觀環境影響，各地實際利用外資下降明顯，東部地區通過產業轉移實現“騰籠換鳥”意愿減弱，以防止出現“騰籠無鳥”的現象。

（三）中西部和東北地區承接產業轉移陷入困境

我國中西部和東北地區在經濟發展、基本公共服務、基礎設施、對外開放和投資便利化程度方面，與東部地區還存在明顯差距，人才、技術和資金等優質生產要素相對匱乏。中西部和東北有些地區原有工業體量相對較小，能耗、污染物排放、建設用地等總量指標基數偏低，導致每年新增指標規模有限，不能滿足承接大體量產業項目建設的需求。此外，由于受到政績考核目標影響，各地紛紛出臺各種“招商引資”優惠政策，“內卷化”現象愈加嚴重，損害了全國統一大市場公平競爭秩序。

（四）區域間科技創新水平差距制約高端產業轉移

面對科技創新引領的新一輪生產力布局調整，區域間科技創新水平差距已經成為高端產業轉移的最大瓶頸。我國正在以京津冀、長三角、粵港澳大灣區為重點，提升創新策源能力和全球資源配置能力，加快打造引領高質量發展的第一梯隊。促進創新資源向更加關鍵的領域、更具活力的主體集聚，有利于發揮國家創新體系的整體效能，支撐原創性研發和關鍵核心技術攻關。但創新資源空間集聚產生的“馬太效應”，也會進一步加大區域間創新水平的差距。2022年，京津冀、長三角、粵港澳大灣區8省（市）發明專利授權數占全國比重超過63%，規模以上工業企業R&D經費占比超過56%；西部12省（區、市）兩項指標占比均為11%左右，區域間創新資源和創新能力存在較大差距。

三、我國生產力空間布局優化的方向

新形勢下，面對我國區域間產業轉移和生產力布局的新趨勢和新挑戰，遵循效率優先、國家安全優先和地區間均衡發展優先的原則，各地區要更加精準地識別在新一輪生產力布局中的特殊優勢和潛在機遇，合理選擇產業轉移的方向，夯實承接產業轉移的基礎條件，形成區域間產業發展相互促進、協同聯動的格局。

（一）遵循制造業集聚發展規律，重點打造沿海沿江產業崛起帶

由于制造業內部協作聯系和國際聯通往來程度高，空間集聚特性突出，沿海沿江布局可以為制造業發展帶來巨大優勢。發達國家如日本的“四灣一海”地帶、德國的漢薩—魯爾—南山地帶、美國的“兩洋五湖”地帶，形成了一批制造業集聚區，成為制造強國競爭力的集中體現。我國的東部沿海地區和長江經濟帶兩大制造業集聚帶，是構建我國現代化產業體系的主體力量、參與高水平國際競爭的主要依托。2010-2022年，我國兩大制造業集聚帶工業增加值合計從140284億元增長至305747億元，占全國工業增加值的比重提高了4個百分點。其中，長江經濟帶工業增加值年均增速顯著高于全國平均增速，占比提高了6.5個百分點。

我國東部沿海地區制造業發展起步早，已成為全球制造業對外開放度最高、外商投資最密集的地區之一。長江經濟帶橫跨我國東中西三大區域板塊，是承接東部地區產業轉移最便利的區域，也是我國制造業最具發展潛力的區域。長三角地區要強化龍頭引領作用，深化流域內產業鏈與創新鏈合作。長江經濟帶中上游地區，要加快完善高端制造業發展所需的人才教育、科技研發、生產服務等支撐體系，以沿江區位優勢疊加良好的產業發展生態，積極承接東部地區產業轉移，構建梯度合理、錯位聯動、互補互進的產業發展格局，促進沿江產業帶加速崛起。

數據來源：國家統計局。

圖4 2010-2022年我國兩大制造業集聚帶工業增加值占比

（二）增強創新中心的輻射帶動作用，因地制宜發展新質生產力

面對新一輪科技革命和產業變革，各地區要實現高質量發展，就必須加大創新力度，培育壯大新興產業，超前布局建設未來產業，完善現代化產業體系。而隨著技術創新的廣度不斷加大、復雜性不斷提高，單個地區的創新能力無法支撐其在日益激烈的市場競爭中獨自完成創新過程。協同創新則有利于促進創新要素在區域間實現優化配置，提高創新效率，規避創新風險，也成為區域經濟一體化向縱深發展、構建高質量區域經濟布局的必然選擇。

發揮創新在新一輪優化重大生產力布局中的驅動作用，不斷強化國家戰略科技力量的空間布局和頂層設計，圍繞創新鏈布局產業鏈，激活區域科技創新和產業創新活力，因地制宜發展新質生產力。我國東部地區創新資源豐富，通過完善國家實驗室、國家技術創新中心、國家工程研究中心等平臺建設，推進產業共性技術和關鍵核心技術集中攻關，掌握更多原創性、顛覆性科技創新成果。北京、上海、粵港澳大灣區正在積極打造具有全球影響力的國際科技創新中心，北京懷柔、上海張江、粵港澳大灣區、安徽合肥等綜合性國家科學中心建設加快推進，將成為我國高質量發展先行區、新興產業重要策源地、融合創新示范區。

中西部成渝、武漢、合肥、西安等地區，要加快集聚優質產業資源和高端創新要素，打造區域科技創新中心。依托成渝雙城經濟圈、武漢都市圈、合肥都市圈和關中平原城市群建設，構建各類區域創新共同體，深度嵌入國內產業鏈供應鏈分工協作體系，在技術開發、轉移轉化、備鏈供應、進口替代等方面深化合作。推動中西部和東北地區老工業基地、資源型地區、經濟落后地區的制造業嫁接新技術、衍生新業態、育成新產業，再造產業發展新路徑和新優勢。

數據來源：國家統計局。

圖5 2022年我國各省規模以上工業企業R&D經費投入及科技創新中心分布情況

（三）挖掘中西部和東北地區潛力，釋放內陸腹地要素稟賦優勢

我國中西部和東北地區面積廣闊，擁有豐富的原材料和礦產資源，勞動力優勢明顯，環境承載容量較大，正處在要素稟賦優勢加速釋放階段。中西部地區在我國能源和大宗原材料供應保障方面發揮關鍵作用，特別是在“雙碳”目標提出后，中西部地區可以通過承接“高綠能”產業，提高新能源就地消納比例，降低東部地區對遠距離能源輸送的依賴。中西部地區勞動力供給充足、素質不斷提高，一次人口紅利仍有較大釋放空間。相比東部地區，中西部和東北地區在勞動力、土地、環保等要素成本上具有明顯優勢。加強在中西部和東北地區的產業布局，提升產業鏈供應鏈韌性和安全水平，平衡區域發展與優化經濟布局。

我國中西部和東北地區要深入挖掘要素稟賦優勢和發展潛力，在云南、四川、青海、甘肅等可再生能源豐富的省份，打造一批“高綠能”的新型化工、冶金建材等原材料基地，推動傳統高耗能產業全過程綠色轉型。在成渝、安徽、湖北、湖南、吉林等區位交通條件良好、產業發展基礎扎實、產業承接潛力較大、開放合作基礎較好的地區，建設一批高質量的承接產業轉移示范區和特色產業集群，增強區域間配套協作能力，增強我國產業鏈韌性，對我國制造業持續快速發展形成有力支撐。

（四）合理應對全球產業鏈重構，引導產業鏈關鍵環節留在國內

隨著全球化的不斷深入，跨國企業在全球范圍內建立最佳生產基地，提高資源配置效率以促進技術進步并帶動經濟增長。當前，美日韓等國家的企業多措并舉促進“制造業回流”，在電子元件、半導體和汽車設備等行業的對華投資明顯減少。我國企業對外投資穩中有進，多集中于產業鏈上游礦產資源開采環節或下游加工組裝環節；中間品出口在全球市場中的份額顯著提升，特別是對越南、印度和泰國等地區的出口比重大幅增加，以優化資源配置、降低生產成本、分散風險，更好地適應國際市場需求。

在全球產業鏈加速重構的背景下，我國要高度警惕并有效應對地緣政治驅動所引發的“脫鉤”“斷鏈”風險，強化“以我為主”的區域產業鏈供應鏈體系。積極鼓勵企業以擴張市場、獲取資源和戰略資產為主要動機的對外投資，構筑具有全球競爭力的海外布局，允許非核心技術環節適度轉移，確保關鍵核心技術由我國掌控，提高我國產業鏈的全球競爭力。客觀應對由生產成本上升引致的產業轉移，立足國內大市場，強化中西部和東北地區承接產業轉移能力建設，特別是利用廣西、云南等邊境省區獨特區位優勢，打造“東部升級—西部承接”的階梯型產業鏈，推動加工貿易向中西部和東北等成本相對較低的區域梯度轉移。

（五）構建跨行政區合作發展新機制，加快形成協同發展新格局

黨的二十屆三中全會《決定》強調，完善區域一體化發展機制，構建跨行政區合作發展新機制，深化東中西部產業協作。這是新時代新征程黨中央對統籌區域協調發展作出的重大部署，是打破各地自我小循環，暢通國內大循環，促進各類要素合理流動和高效集聚，推動經濟高質量發展的必然要求，也是更好協調中央和地方關系、地方間關系，推進國家治理體系和治理能力現代化的重要手段。

從高質量推動產業轉移的角度來看，首先要建設全國統一大市場，促進要素和產品在全國范圍內更自由、更高效地流動。政府要在關鍵領域和關鍵環節發揮引導作用，通過政策引導優化產業布局。各地要因地制宜，根據本地產業水平、資源稟賦、優勢基礎，選擇適合的承接產業，從而避免區域間同質化惡性競爭、重復投資浪費資源等。二是要推動轉出地和承接地利益共享。鼓勵產業轉出地和承接地建立產值、收益、用地等指標分享機制和生態保護補償制度。支持東部地區通過托管、共建等形式，為中西部及東北地區產業園區建設提供技術、人才、管理、招商等服務輸出。三是加大土地能耗等指標集中配置。優先保障促進資源綠色高效開發、產業鏈供應鏈暢通穩定、落后地區振興發展等重點項目的要素供給。四是強化跨區域基礎設施建設。完善貫通東西、聯結南北的綜合運輸大通道，打造通暢便捷的通江達海聯運體系，提高東西雙向的貿易通聯能力。

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