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5月10日，美國智庫卡內基國際和平基金會發布高級研究員思南烏爾根撰寫的《歐盟碳邊境調節機制（CBAM）的政治經濟學視角》報告，指出歐盟的碳邊界調整機制引發了一場關于其負面溢出效應的辯論，尤其是對發展中國家和最不發達國家。改革CBAM應該成為歐盟的優先事項，這不僅是出于氣候正義，也是出于地緣政治考慮。

1  圖 | 報告首頁

歐洲綠色協議試圖使歐盟經濟脫碳，并在 2050年之前將歐洲變成世界上第一個氣候中和的大陸。由于該協議是作為歐盟的長期增長戰略提出的，其包括許多不同的變革性政策、倡議、以及旨在促使各個部門脫碳的維度。自2019年12月首次就歐洲綠色協議進行溝通以來，歐盟委員會已經認識到需要以目標和政治承諾的形式實現更大的國際雄心，以應對氣候變化并大幅減少全球排放。

該委員會承認，如果國際上減排的雄心仍然很低，碳泄漏是歐盟自身脫碳努力的潛在負面影響。該委員會定義碳泄漏由于氣候政策導致歐盟生產成本增加，生產轉移到排放限制較少的國家。因此，在減少特定區域的排放量的同時，轉移生產實際上可能會增加全球的總排放量。為應對這一挑戰，2019 年 12 月的通訊指出，“委員會將針對選定的部門提出碳邊界調整機制，以降低碳泄漏的風險。” 此后，歐盟碳邊界調整機制（CBAM）逐漸形成，成為防止碳泄漏、支持歐盟實現氣候目標的明確機制。

作為邊境稅，CBAM 將不可避免地對許多國家產生重大影響。有必要了解歐盟貿易伙伴，特別是發展中國家和最不發達國家 (LDC) 對這一措施的脆弱性。CBAM 對這些國家產生負外部性的潛力也引發了對氣候正義的質疑。政治經濟學視角有助于探索受影響的國家如何實施調整政策，以減輕 CBAM 對其出口、競爭力以及最終福利的負面影響，以及歐盟如何改進 CBAM 的設計，從而為這種必要的調整做出更大貢獻。

一、CBAM的起源和運作

CBAM 是作為稱為Fit for 55 的更大一攬子提案的一部分引入的，該提案旨在到 2030 年將歐盟的排放量與 1990 年的水平相比減少 55%。CBAM 的動機更多是為了抑制歐盟企業搬遷，而不是為了減少全球排放量，盡管與 2030 年的基準情景相比，它可以幫助歐盟減少多達 5500 萬噸的排放量。該機制將涵蓋行業水泥、化肥、鋼鐵、鋁和電力存等高碳泄漏風險行業。此外，CBAM 已擴展到氫氣和間接排放在某些條件下。這一擴展特別重要，因為包括間接排放可能會顯著增加機構能力低下的國家監測和報告基于產品的排放的壓力。展望未來，CBAM 的范圍可能會進一步擴展到其他碳排放行業。

與歐盟的排放交易系統 (ETS) 類似，該系統限制了某些污染物的排放權，但允許企業交易排放權，CBAM 將以證書為基礎。將商品進口到歐盟的公司將被要求購買代表這些商品生產過程中產生的排放量的證書。委員會將計算這些證書的價格，這將反映 ETS 以遵守世界貿易組織 (WTO) 規則。繼歐洲議會于 2023 年 4 月 18 日通過相關法規后，CBAM 的過渡階段將于 2023 年 10 月開始。在此階段，進口商將僅需報告其排放量；實際邊境稅將于 2026 年開始。

盡管 CBAM 最初是作為減輕歐盟氣候政策（如 ETS）的負面溢出效應的機制，以及通過確保公平競爭環境來保護歐盟工業的戰略，但它不僅僅關注國內問題。歐盟機構頻頻指出，CBAM 也是一項旨在鼓勵歐盟國際合作伙伴采取措施應對氣候變化的政策。CBAM 的這個維度特別重要，因為它意味著該機制將給其他經濟體帶來成本，從而激勵伙伴國家和私營部門參與者與歐盟的氣候目標和雄心保持一致。

二、CBAM和第三國脆弱性的影響

分析尚未進入過渡階段的 CBAM 政策的國際影響并非易事，因為碳稅制度的設計和范圍存在不確定性。首先，CBAM 的范圍很可能會擴展到其他 EITE 商品，這將極大地改變其對歐盟貿易伙伴的整體影響。間接排放的處理引入了另一層不確定性。但更重要的是，影響分析不應僅僅依賴于 CBAM 對貿易流量的影響和對公司造成的成本。相反，它還應該考慮第三國在長期氣候政策方面的具體內部動態、CBAM 涵蓋的部門的碳強度以及該機制對競爭力的影響。

三、受CBAM影響最大的國家

2015 年至 2019 年，十個主要國家的 CBAM 覆蓋的對歐盟出口的年平均份額從俄羅斯的近 17% 到美國的 3% 不等。（然而，挪威和瑞士這兩個排名前十的國家都是 ETS 的一部分，因此 CBAM 不適用于它們。）在 CBAM 涵蓋的行業中，對歐盟出口的近一半來自前五個國家。簡而言之，受該機制影響的 CBAM 產品對歐盟的最大出口國是俄羅斯、中國、英國、土耳其、烏克蘭、印度、韓國和美國。

然而，盡管這些國家是向歐盟出口 CBAM 商品的最大出口國，但這并不意味著這些國家將是受該機制影響最大的國家。例如，盡管中國是這些商品的第二大出口國，但中國經濟的總體規模及其對歐盟出口的相對較低依賴性大大降低了中國對這一機制的脆弱性。因此，檢查 CBAM 對第三國的影響需要分析這些出口商對其對歐盟出口的依賴程度。

實際上，CBAM 的總體影響將取決于該機制涵蓋的出口規模占對歐盟總出口的份額。法國開發署 2022 年的一項研究表明，即使俄羅斯、中國、土耳其和烏克蘭等國家因其與歐盟的貿易量而被視為受 CBAM 影響最大的國家，該機制對其他國家的相對影響也會更大國家。該研究強調，在 CBAM 出口量排名前七的國家中，只有烏克蘭在這些出口所占份額以及該機制的相對影響方面位居前五。此外，研究表明，歐盟的許多較小的貿易伙伴由于高度依賴向歐盟出口 CBAM 產品而面臨風險。

相對而言，莫桑比克是迄今為止受影響最嚴重的經濟體，因為其出口總額的近 20% 是 CBAM 涵蓋的產品——或者更確切地說，在很大程度上是一種單一商品：鋁。根據這一衡量標準，大多數受 CBAM 影響最嚴重的國家——如莫桑比克、波斯尼亞和黑塞哥維那、烏克蘭、塞爾維亞、北馬其頓、黑山、津巴布韋、摩爾多瓦和阿爾巴尼亞——要么是非洲的低收入國家 (LICs)，要么是歐盟周邊的最不發達國家或發展中國家。此外，值得注意的是，按 CBAM 出口總額排名第一和第三的俄羅斯和土耳其，按 CBAM 貨物在這些國家對歐盟出口總額中的份額分別下降至第十四和第十三位。

雖然分析 CBAM 出口的絕對數量及其相對重要性很有用，但也有必要采用更全面的方法并檢查該機制的社會經濟影響。在這種方法的第一個例子中，研究員 Clara Brandi 從發展的角度研究了這個問題。她的分析表明，盡管一個國家對歐盟的出口份額可能很低，就像在加納這樣的低收入經濟體中，這些部門可能是重要的就業來源。因此，即使貿易流量很小，與高收入國家相比，在低收入國家應用 CBAM 也會導致更大程度的失業增加和更負面的社會經濟后果。

同樣，2022 年法國開發署的研究調查了 CBAM 造成的產量下降的社會經濟影響最有可能導致失業和工資下降的國家。研究發現，這些國家是摩爾多瓦、莫桑比克、波斯尼亞和黑塞哥維那、塞爾維亞、北馬其頓、烏克蘭、黑山、巴林和阿爾巴尼亞。根據研究，在摩爾多瓦和莫桑比克，2% 的就業受到 CBAM 的影響。該研究還得出結論，亞美尼亞、格魯吉亞、土爾基耶和津巴布韋在工資方面的風險水平很高——盡管“在這些經濟體中（特別是津巴布韋），面臨風險的就業比例不如的工資，表明很少但 [高薪] 工作可能會受到引入 CBAM 的影響。”

四、歐盟貿易伙伴的碳強度

評估一個國家脆弱性的另一個重要指標是其經濟的碳強度。根據 CBAM，碳稅將取決于進口商品中的碳含量。如果兩個國家向歐盟出口相同數量的 CBAM 商品，則其行業碳強度之間的差異可能是影響稅收負擔并最終影響這些行業競爭力的決定性因素。研究人員Indra Overland 和 Rahat Sabyrbekov 于2022 年開展的一項研究繪制了各國對歐盟的 CBAM 部門出口占其對歐盟總出口的份額與其碳強度的關系（見圖 1）。在歐盟的貿易伙伴中，2019 年碳密集度最高的經濟體是烏克蘭、伊朗、哈薩克斯坦、波斯尼亞和黑塞哥維那以及越南。與此同時，烏克蘭、塞爾維亞和巴林的碳強度較高，也是對歐盟出口依賴度較高的國家。

因此，即使一個國家因其生產過程中的二氧化碳 (CO2 ) 排放而暴露于 CBAM，出口相對于其他出口國的碳強度也是一個關鍵因素。一個國家的產品可能會根據其碳含量承擔稅收負擔，但只要它們的碳強度低于從其他歐盟貿易伙伴進口的產品，出口產品就可以保持競爭力。

波士頓咨詢集團2020 年一項針對鋼鐵行業的分析顯示，不同國家鋼鐵生產商的碳足跡存在差異。該研究表明，與主要使用電弧爐的國家（例如印度、土耳其和美國）相比，主要使用鼓風爐和氧氣轉爐生產鋼鐵的國家（例如中國和烏克蘭）處于明顯的競爭劣勢。土耳其和美國的平均碳排放量為每公噸鋼1 公噸（1.1 美噸）CO2 ，而中國和烏克蘭的工業每公噸鋼排放 2 公噸 CO2 。

對歐盟進口產品的碳含量定價會增加發達國家在 CBAM 產品出口中的份額，同時降低發展中國家的份額。聯合國貿易和發展會議(UNCTAD) 2021 年的一份研究報告顯示，如果采用基于每公噸碳含量 88 美元的碳邊界調整措施，發達國家對歐盟的出口將在 CBAM 涵蓋的所有部門增加，除了電力，而發展中國家，特別是來自俄羅斯、塞爾維亞、波斯尼亞和黑塞哥維那、烏克蘭、中亞、埃及和南非的出口將大幅下降。

同一份報告顯示，如果不進行此類調整，情況將恰恰相反：發達國家對歐盟的出口將按比例減少，鋁行業除外，而發展中國家對歐盟的出口將按比例增加CBAM 涵蓋的部門。該報告還強調，在這種情況下，CBAM 產品的歐盟內部貿易將增加，這將產生與區域貿易集團征收保護主義關稅類似的效果。

事實上，UNCTAD 情景可能會淡化 CBAM 的潛在影響。由于ETS 碳價格已經處于研究假設的水平，引入 CBAM 時的價格水平很可能會更高，因此 UNCTAD 分析所描述的影響有可能更加嚴重。例如，根據非洲氣候基金會委托進行的未發表的研究，按照目前的碳價格，CBAM 可能會使非洲對歐盟的出口減少高達 5.7%。這將使非洲大陸的國內生產總值 (GDP) 減少約 0.91%，相當于 GDP 在 2021 年的水平上減少 160 億美元。

五、統計、監測和報告能力

歐盟貿易伙伴的機構和行政能力及其當前的氣候政策是影響生產和出口到歐盟的商品競爭力的其他關鍵因素。在 2021 年的一項研究中，高級可持續發展研究所 (IASS) 的研究人員將統計能力視為計算受 CBAM 影響的國家相對脆弱性的核心因素之一。即使出口生產過程中產生的排放量很小，報告和監測責任也可能給某些國家的私營和國有企業帶來巨大成本，并可能損害其出口產品的競爭力。

由于受 CBAM 影響的國家的公司測量和報告碳排放量的能力將高度依賴于每個國家的基礎設施和統計能力，因此接受數據處理和報告程序培訓的人數以及國家數據生態系統將對出口定價。已經具備較高統計和監測能力的國家在這方面沒有太大問題，而能力較低的國家則存在較大的脆弱性——脆弱性如此之大，以至于即使其出口排放量很低，也可能難以證明這種狀態，他們的產品將被 CBAM 定價更高。

缺乏足夠的國家基礎設施、數據生態系統不佳、統計能力薄弱以及接受過數據處理和報告培訓的人數少是最不發達國家面臨的共同挑戰。因此，CBAM 的這個維度將不成比例地影響全球南方。

六、漏洞趨勢

為了更全面地評估 CBAM 的影響，必須探索該機制對第三國即將產生的影響之外的未來脆弱性趨勢。這一點尤為重要，因為 CBAM 將擴展并最終涵蓋更廣泛的產品。歐盟委員會和歐洲議會表示，CBAM 涵蓋間接排放的條件將在不久的將來確定。歐盟定義直接排放是那些“在商品的生產過程中”釋放的，而間接排放是那些“在生產過程中由用于制造、加熱或冷卻的電力產生的”。從長遠來看，更多的國家可能會受到 CBAM 的影響，各國的相對脆弱性可能會發生變化。簡而言之，將 CBAM 的范圍擴大到未來的間接排放可能會對最不發達國家和發展中國家產生不成比例的影響。

IASS 研究人員在 2021 年開展的研究指出了三個主要的驅動因素和動力，它們會增加發展中國家對 CBAM 的脆弱性。首先，部分由于人口增長和收入增加，這些國家的能源需求持續增長，需要通過對能源和碳密集型能源系統的投資來滿足。其次，這些國家缺乏建立長期可持續清潔能源系統的財政和技術資源。第三，能源密集型行業的脫碳成本高且復雜，需要長期實施一致的政策，并輔之以補貼和投資等額外支持。

這些導致高碳鎖定的主要動力也反映了研究人員Andreas Goldthau和Benjamin Sovacool 所說的能源系統的四個特定結構屬性：垂直復雜性、水平復雜性、更高的相關成本和更強的路徑依賴性。因此，當 CBAM 的范圍擴大到其他部門和間接排放時，沒有低碳能源系統和沒有投資能源轉型的國家——主要是全球南方的國家——將受到特別大的影響。

其中許多國家也陷入了氣候投資陷阱。能源系統轉型通常需要大量投資。但許多發展中國家經濟中固有的金融市場不發達和國內風險導致高風險溢價并提高資金成本。這使得轉型成本更高，并延遲了碳排放的減少。此外，獲得氣候資金幾乎是不可能的，特別是對于脆弱國家而言，因為國際融資系統非常復雜。

能源系統的復雜性、它們與社會經濟系統的交織以及由于路徑依賴而導致這些系統轉型的困難需要國際機制，特別是對于全球南方國家，以幫助這些國家減輕 CBAM 的長期負面影響。

總之，四個主要發現概括了 CBAM 對第三國的預期影響。首先，該機制的影響在各國之間分配不均：發達國家受到的影響不如發展中國家大，在某些情況下，發達國家甚至受益于 CBAM，這要歸功于該機制所涵蓋的出口產品的低碳含量到歐盟。其次，幾乎在每個類別中，最脆弱的國家要么是歐盟鄰國的發展中國家，要么是主要位于非洲的最不發達國家和低收入國家。最后，某些國家，如波斯尼亞和黑塞哥維那、莫桑比克、塞爾維亞、烏克蘭和津巴布韋，幾乎在所有類別中都屬于最脆弱的國家。

七、CBAM與國際原則的兼容性

檢查 CBAM 對第三國的負面影響表明，從氣候正義和其他國際公認原則的角度來看，該機制存在許多缺陷。盡管政策影響在各國之間分布不均，但很容易觀察到 CBAM 與歐盟自己聲明的“不傷害”原則相矛盾。此外，通過對發展中國家和最不發達國家的出口產生負面影響并造成額外的社會經濟挑戰，該機制可以說違反了發展權的原則。

也很難將 CBAM 與共同但有區別的責任原則以及更廣泛的氣候正義原則相結合。從歷史上看，與歐盟成員國相比，最容易受到 CBAM 影響的國家對全球變暖的貢獻較小，并且從與排放相關的工業化中獲益較少。因此，發展中國家和最不發達國家承擔氣候變化成本的能力明顯低于歐洲國家。

八、發展中國家的緩解戰略

歐盟貿易伙伴減少 CBAM 敞口的一個選擇是采用自己的碳定價方案。根據該計劃的范圍和雄心，一個國家的出口可以在邊境完全免征歐盟碳稅。排放加權碳價的計算方法是將每個部門的碳價乘以其對國家 CO2排放量的貢獻（見圖 2）。目前，阿根廷、智利、哥倫比亞、墨西哥和南非是僅有的已啟動碳稅計劃的發展中國家。但即使對于這些國家而言，考慮到碳價差異，他們的碳舉措也不太可能減輕 CBAM 的負面影響。例如，在南非價格定在每噸 CO2當量排放 7 美元左右，幾乎比歐盟水平低一個數量級。因此，盡管有國內碳定價計劃，但南非出口商從 CBAM 那里得到的救濟很少。

造成這種差異的根本原因是出于對政治經濟學的考慮。發展中國家的政府需要權衡民眾對此類計劃的支持。在發展中國家獲得對內部碳稅措施的國內支持可能比在發達國家更困難，因為發展中國家的選民承擔的邊際成本占其總收入的一小部分。這就是為什么窮人比富人更不愿意支付更多費用來規避風險的主要原因，包括與氣候變化相關的風險。

此外，由于較貧窮家庭的碳密集型消費模式較多，碳稅在高收入國家被發現是倒退的，盡管對不太富裕的經濟體的調查結果不那么具有決定性。在這種情況下，選民對碳定價的支持取決于能源價格短期上漲的成本與面臨較少氣候變化風險的持續好處之間的比較。同樣，如果人們的消費碳足跡較小，而且他們的工作沒有受到碳定價的威脅，他們就更有可能支持低碳政策。

現實情況是，發展中國家許多家庭的碳足跡正在增加——而且隨著新興中產階級尋求購買汽車、空調和計算機等能源密集型耐用資產，碳足跡將繼續增加。發展中國家的許多家庭缺乏西方典型家庭所具備的各種耐用材料。因此，較貧窮的家庭將尋求獲得與幾十年前全球北方家庭改善生活水平相同類別的耐用資產。然而，這種對耐用品不斷增長的需求勢必會在短期和中期增加這些國家的溫室氣體排放量，至少要等到它們的電網和交通部門的碳密集度降低之后才會如此。

由于碳密集型鎖定效應加強了對排放定價的抵制，這種消費增長引發了政治經濟挑戰。因此，發展中國家的中產階級只有在符合他們對耐用消費品不斷增長的需求的情況下才會支持低碳政策。選民不太可能支持碳稅等政府舉措，因為這些舉措可能會阻礙他們獲得與提高生活水平的前景相關的一系列商品。

九、前進的道路：豁免和重新分配

CBAM 的國際發展影響引發了關于如何減輕該機制的負面溢出效應的辯論。近期，歐盟應重點擴大 CBAM 豁免范圍，并將該機制產生的收入重新分配給歐盟的貿易伙伴。更廣泛地說，歐盟還需要從地緣政治角度審視 CBAM 的全球影響。

鑒于 CBAM 的發展影響已被察覺且未得到解決，歐盟的首要政策重點應該是擴大免除該機制的國家范圍，使其超越具有雄心勃勃的碳減排目標的國家。此類豁免應符合多邊貿易制度和 WTO 規則，特別是該組織禁止歧視性做法的最惠國原則 (MFN)。

從這個角度來看，豁免低收入國家，例如最不發達國家，可以被解釋為違反了最惠國條款，但完全基于發展標準的豁免也可能屬于世貿組織的授權條款，該條款允許對發展中國家給予優惠待遇。這些豁免肯定會改善最不發達國家的福利，但它們可能會導致更高的碳泄漏，因此與 CBAM 的目標背道而馳。

其次，歐盟應制定一項配套工具，將 CBAM 產生的收入重新分配給歐盟的貿易伙伴。這對于解決該機制將對世界其他地區的福祉產生的負面經濟影響是必要的。2018 年的一項研究認為，碳關稅在理論上將發達國家氣候政策的經濟負擔轉嫁給發展中國家。研究人員 Sigit Perdana 和 Marc Vielle 在 2022 年發表的一篇論文表明，如果沒有配套的支持措施，CBAM 的應用可能導致最不發達國家的福利損失 0.9%，而非洲國家則上升到 1.6%。

擬議的 CBAM 法規估計，該機制可能產生 15-31 億歐元（16-34 億美元）的潛在額外收入，具體取決于歐盟配額的價格。這筆資金的重新分配對于解決全球綠色金融的短板也是必要的。目前，低碳金融的地域分布是高度不平等的。發達地區是迄今為止最大的受援國，而發展中經濟體，尤其是非洲的發展中經濟體，只獲得了一小部分。這種在獲得綠色金融方面的差異決定了向 CBAM 調整的贏家和輸家，因為獲得更多融資計劃的國家可能會加速轉型。這將對大量發展中國家和欠發達國家產生不利影響，它們將在歐盟市場面臨負面競爭影響。

收入重新分配政策的設計需要回答幾個關鍵問題，首先是重新分配的標準和目標方式。關于前一點，選項首先是根據出口國的稅收負擔按比例重新分配 CBAM 收入的計劃，其次是根據其他社會經濟標準實施退稅的更累進計劃，例如收入水平或人口規模。

在目標問題上，有兩種廣泛的選擇：重新分配可以包括有針對性的（有條件的）或非有針對性的（無條件的）轉移。有條件轉移制度可能包括受益國的國內政策目標。例如，基于重新分配的 CBAM 收入的政府支出可用于資助清潔生產投資、補貼可再生能源或促進住宅能源消費的效率措施。確定這種重新分配政策的最有效設計超出了本文的范圍，但根據Perdana 和 Vielle 的研究，使用這種重新分配的資金來補貼節能家用電器為最不發達國家提供了最大的福利收益，并有助于大部分用于碳減排目標。

十、地緣政治視角

除了這些經濟考慮，歐盟還應該從地緣政治角度評估 CBAM 的全球影響，尤其是在俄羅斯發動烏克蘭戰爭之后。西方國家對發展中國家總體上缺乏強烈支持其反俄立場的熱情感到驚訝。很少有非西方領導人公開譴責俄羅斯總統普京或對莫斯科實施制裁。

這種缺乏團結有很深的根源。例如，在非洲，許多人將歐洲對戰爭的反應視為“雙重標準的典型例子”，鑒于對烏克蘭的政治和軍事支持與對非洲國家抗擊侵略和不穩定的援助相比不成比例，對那些逃離的人的慷慨歡迎東歐的沖突和為基輔調動的財政資源規模，”智庫歐洲之友的高級研究員保羅泰勒和優素福特拉瓦利說。但更廣泛地說，正如國際危機組織總裁兼首席執行官 Comfort Ero 強調的那樣，“（烏克蘭的）戰爭暴露了世界上大部分地區對過去幾十年西方權力行使方式的失望。”

因此，應該在這種特定背景下解讀 CBAM 的全球影響，根據南非國際研究所的伊麗莎白·西迪羅普洛斯 (Elizabeth Sidiropoulos) 的說法，“人們總是認為歐洲一方面給予，另一方面接受，往往比給予的更多”事務。在不適當考慮本分析中提出的要點的情況下實施 CBAM，同時保持全球氣候融資規則不變，只會助長這種分裂。因此，通過更多地關注其全球和發展影響來改革 CBAM 應該是一個優先事項，不僅從氣候正義的角度來看，而且也是烏克蘭戰爭引起的更廣泛的地緣政治考慮的結果。這些現實應該迫使歐盟審查其與發展中國家接觸的條款和范圍。

本報告僅代表作者觀點,不代表中咨智庫立場。原創編譯。